加强商业银行股权管理，规范商业银行股东资格、行为与责任，是保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，促进商业银行持续健康发展的重要审慎监管措施。自2018年以来，我国在穿透式披露、关联交易、金融产品入股、股东结构、社会资本准入、信息披露与报告制度等方面加强了监管，在治理近期商业银行股权乱象中起到了制度保障作用。但现有的商业银行股权管理监管机制主要以银保监会部门规章为主体的法制框架，在顶层设计、监管手段与基本金融法律衔接等方面还存在需要完善之处，有必要对现行的监管措施进行梳理、总结国际经验，在修订《商业银行法》的过程中予以修改完善，把符合审慎监管原则的做法与措施上升到基本金融法律中，确保商业银行股权管理的审慎监管得以法治常态化。《商业银行法》第十五条规定设立商业银行的申请人应当提交“股东名册及其出资额、股份”以及“持有注册资本百分之五以上的股东的资信证明和有关资料”等文件资料；第二十四条规定“变更持有资本总额或者股份总额百分之五以上的股东”应当经国务院银行业监督管理机构批准；第二十八条规定“任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的，应当事先经国务院银行业监督管理机构批准”。《银行业监督管理法》第十七条规定“申请设立银行业金融机构，或者银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的，国务院银行业监督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查”。目前我国关于商业银行监管的基本金融法律中关于商业银行股权管理的规定较少，基本停留在商业银行设立或者股权变更的两个环节中针对持股百分之五以上“主要股东”的资格进行审查与批准的传统监管做法。为落实执行《商业银行法》、《银行业监督管理法》等基本法律要求，满足监管实践需要，银保监会出台了三部规章，即《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《外资银行行政许可事项实施办法》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》，对商业银行发起人、主要股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况作出明确的具体条件要求，是对股东资格审查与批准的传统监管做法的进一步延伸与细化。随着商业银行快速发展，社会资本发起设立、参股或收购商业银行的积极性不断提高，但是，一些乱象也随之发生，违规使用非自有资金入股、代持股份、滥用股东权利损害商业银行利益等，发生在包商银行、恒丰银行等银行的股权乱象便是真实案例。为治理上述市场乱象，切实弥补只对登记股东资格条件进行监管的短板，银保监会出台了《商业银行股权管理暂行办法》（2018年1月5日起施行）以及随后配套的《关于做好商业银行股权托管办法实施相关工作的通知》和《商业银行股权托管办法》，从穿透式监管、关联交易、金融产品入股、股东结构、社会资本准入、信息披露与报告制度等方面对商业银行股权管理行为提出了要求，从而确立了我国商业银行股权管理的基本监管框架。结合上述法律法规以及部门规章，结合现行监管实践，除了在商业银行设立或者股权变更的两个环节中针对主要股东的资格进行审查与批准的传统监管做法以外，我国对商业银行股权管理的现行具体监管措施可归纳为： | |
| 1、主要股东方面，应向商业银行和监管部门逐层说明股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及其与其他股东的关联关系或一致行动人关系；存在虚假陈述、隐瞒的股东将可能被限制股东权利。2、商业银行方面，应对主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人信息进行核实并掌握其变动情况；未履行穿透审查职责的，要承担相应的法律责任。3、监管部门方面，将股东及其关联方、一致行动人的持股比例合并计算；监管部门有权对股东的关联方、一致行动人、实际控制人及最终受益人进行认定；对隐瞒不报或提供虚假材料的股东，有权采取监管措施，限制相关股东权利。 |
| 2、商业银行董事长是处理商业银行股权事务的第一责任人。董事会秘书协助董事长工作，是处理股权事务的直接责任人。 |
| 1、主要股东书面承诺遵守法规规定并说明入股银行目的。2、主要股东披露股权结构直至实际控制人、最终受益人。 |
| 同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东参股商业银行的数量不得超过2家，或控股商业银行的数量不得超过1家。 |
| 1、主要股东或其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人等单个主体的授信余额不得超过商业银行资本净额的10%；2、对单个主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人的合计授信余额不得超过商业银行资本净额的15%。 |
| 1、金融产品可以持有上市商业银行股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一商业银行股份合计不得超过该商业银行股份总额的百分之五。2、商业银行主要股东不得以发行、管理或通过其他手段控制的金融产品持有同一商业银行股份。 |
| 1、明确穿透监管的要求以及监管手段，规定监管部门对主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人和最终受益人的范围具有最终认定权。3、评估主要股东及相关主体对商业银行安全稳健运行的影响。 |
目前，主要国际组织以及主要发达国家关于银行股权管理有着可以值得总结与借鉴的经验。根据巴塞尔银行监管委员会（BCBS）于1999年发布了第一版《加强银行公司治理原则》（以下简称“BCBS原则”），并于2006年、2010年和2015年分别进行了修订，建立了商业银行股权管理的基本框架。一是穿透监管的股东信息披露。强调对银行股权结构的披露，建立与经营规模．复杂程度、经济影响、风险状况等因素相适应的披露制度。其中基本的股权结构包括主要股权、所有权、表决权、受益股东或大股东参与董事会或担任高级管理层的职务、股东大会等。特别地，对于国有银行的股权信息，要求阐明国有股权的总体目标、国家在银行公司治理中的角色以及国家如何执行其股权政策等。二是强调董事会的完全治理责任。随着业务的发展，一些银行出于法律、监管．财务或产品提供等目的设立业务单元、分支机构、子公司或者其他法律实体等，很多交易是在银行集团内部不同主体之间进行，增加了银行股权管理的复杂性。针对这种情况，“BCBS原则”对银行集团与复杂股权结构的治理提出了明确要求，强调母公司董事会对银行集团公司治理负有完全责任，其具体职责包括建立集团公司治理架构并清晰地界定集团内部不同治理主体的职责范围、确立合适的子公司董事会和管理层架构、对集团公司治理架构是否包含有效的政策和程序进行评估等。子公司的董事会需要执行母公司董事会的决策，同时还要对母公司董事会决策在子公司的适用性进行评估和修正。一是“股东派缴额外股款”规则。在股东责任方面，美国银行股权管理还特别关注股东责任，以“股东派缴额外股款”规则为典型。“股东派缴额外股款”是指银行股东有责任和义务在银行资本不充足时出资弥补。如果股东拒绝接受这一规则，那么该股东的股份可能会被董事会授权出售，以寻找额外资本补偿，该规则为银行资本多样化开辟了道路。二是“力量之源”原则。针对股东行为的监管，美国于1978年开始实施“力量之源”原则。该原则将银行股东作为财务和管理的来源，在附属银行陷入财务困境时，银行控股公司有责任提供援助。而《多德—弗兰克法案》则明确规定，将“力量之源”原则推广到直接的控股公司和与银行存在多层控股关系的公司，例如通过中介间接控制银行的公司，这就基本上形成了对银行股东的穿透式监管。三是严格规范银行集团的内部关联交易交易行为。主要包括：银行与其控股公司的交易、银行与控股公司的其他子公司之间的交易等。要求对此类关联交易覆盖100％的担保，并且对单一关联方的授信余额不超过资本净额的10％，对所有关联方的授信余额不超过资本净额的20％。此外，美联储把对关联交易的关注上升到日常监管，监测银行关联交易业务及其密度，并对其进行测试、专项检查和风险评估，以保证关联交易的合规运行，降低银行内部的利益冲突和内幕交易。在股东核查方面。法人是日本银行的主要控制者，持股比例通常超过70％，股东大会是银行名义上的最高决策机构。日本严格执行对银行股东资质的审批，主张对主要大股东实行持续性管理并要求其承担加重责任。法律赋予监管机构对主要股东的信息进行核查。在股东监管方面。日本对主要大股东进行全面监管，对大股东实行备案制和审批制管理，原则上要求金融厅对持股5％以上、20％以下的股东进行备案，对持股20％以上的股东实行审批，严格审核股东信息。特别地，日本颁布的《银行法修正案》，对银行大股东加以规范，其规定银行经营状况产生危机，当资本不能达到法定资本要求时，银行持股超过 50%以上的大股东应当通过向银行增资，以及采取其他措施帮助银行改变资本状况。在董事会独立与责任方面。日本银行的实际决策机构是董事会，重大问题由董事会集体商讨，构建的是集体负责和集体领导模式。通常情况下，董事会主要由银行内部的经理担任，不设立外部董事，也鲜有股东代表参会。此外，针对内部人控制的问题，日本主要通过主银行制度来解决，主银行可以根据银行和企业经营状况来任免领导层，以实现对银行和企业的监督。俄罗斯颁布《信贷机构破产法》，规定信贷机构重组措施，当信贷机构濒临破产时，信贷机构创立者、参加人和其他人应当为信贷机构的延期付款计划提供担保；股东应当放弃股息红利分配并将其用于重组；股东应当向信贷机构增加注册资本。2014年，欧盟颁布《银行恢复与处置指令》，当金融集团成员机构陷入流动性危机时，金融集团成员机构的初始股东、母公司或金融控股公司，以及其他金融集团成员机构，在接受援助的集团成员机构与第三方交易时，向集团成员提供贷款、保证、或者提供用于作为担保的财产。我们可以从国际银行业股权管理经验中得到以下几方面启示：一是加强股东资质管理，把好人口关。国际银行股权治理的普遍趋势是建立对股东的穿透式监管，严格审核股东资质，逐层说明股东结构直至实际控制人和最终受益人，严把股东准入门槛。二是加强穿透式股权信息披露，提高信息透明度，把信息披露作为加强银行股权管理的一个重要抓手，特别重视关联交易、复杂股权结构等信息的披露，以此规范银行股权管理。三是落实以董事会为核心的股权管理。董事会是银行公司治理的核心，也是股权管理的核心。四是把规范关联交易作为股权管理的关键点，把规范关联交易行为放在重要位置。五是主要股东的加重责任制度可以进一步强化股东责任。我国现行商业银行股权管理监管措施做法应该说是与国际接轨的，在治理商业银行股权乱象中取得比较明显的作用，在审慎监管上也是及时与有效的，但在实践中仍有需要完善之处。商业银行股权管理制度与措施，应属于金融类公司法的基本制度，并且经过监管实践检验，在治理商业银行股权乱象，保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，促进商业银行持续健康发展上有着重要的作用，被实践证明了是金融审慎监管的重要制度之一。而目前我国商业银行股权管理的具体监管措施集中在《商业银行股权管理暂行办法》，属于部门规章。《公司法》、《商业银行法》与《商业银行股权管理暂行办法》之间是一般法与特别法的关系，但是《商业银行股权管理暂行办法》立法效力层级远远低于全国人大制定的《公司法》与《商业银行法》。《商业银行法》目前仅仅停留在商业银行设立或者股权变更的两个环节中针对持股百分之五以上“主要股东”的资格进行审查与批准的传统监管做法，缺乏顶层设计，监管措施效力位阶较低，导致了“小牛拉大车”之窘境。在目前我国商业银行股权管理的监管制度中，部分核心监管制度未能与基本法律有效衔接。如：主要股东强制补充资本的加重责任制度，它是对公司法一般制度的补充和修正，改变了传统公司法的权利义务构造，突破了股东有限责任的边界，甚至是要求股东承担无限责任，不同于有限责任制度的基本原理，缺乏上位法依据；再如：董事会对商业银行的承担股权事务管理的最终责任等制度，也与公司法中董事会对股东大会负责的一般原理有所不同，也确实是对商业银行内部治理的一个权利义务重构。具言之，《商业银行股权管理暂行办法》既与股东加重责任制度以及董事会承担最终责任等核心管理制度的立法地位不相匹配，也与《公司法》之间的立法效力逻辑关系不明确。《商业银行股权管理暂行办法》作为《商业银行法》的下位法，其中有关限制或者加重股东权利、董事会管理股权责任的规定也缺乏上位法的授权。目前我国商业银行的部分股权监管措施做法需要股东在章程以及出具书面承诺予以落实，但章程规定以及合同承诺具有以下监管弊端：其一，从合同的相对性来看，章程或者发起协议属于股东之间的意思自治，是股东预设的自我约束规范。而股东加重责任制度等股权管理措施不应仅仅针对于商业银行，它应当是社会规范，通过公开宣示以消除公众对商业银行股东道德风险的顾虑。其二，章程或者合同相较于法律规定而言，稳定性不足，其订立和变更遵循自愿原则。规范语句的表达不够周密，制度规范的设计不够系统，只能作为补充方式来配合股东加重责任制度等股权管理措施的实施。其三，由于缺乏具体的后果机制，当股东违反章程规定，拒不履行股权管理责任，章程或者发起协议以何种方式介入，其法律效力究竟如何，都有待探究。结合现有的案件来看，违反规定未经批准持有银行股权、入股资金来源不符合自有资金要求、违规代持、股权结构不清晰、违规开展关联交易进行利益输送以及滥用股东权利损害银行利益等现象时有发生，为此，结合上述提到我国商业银行股权管理监管存在的问题，主要的解决思路归纳起来可以是通过“建立商业银行股权管理基本法律制度”予以综合整体解决。具体是在《商业银行法》中纳入“股权管理”专章或者专节，把穿透股东监管、信息披露、关联交易、董事会管理责任、股权报告制度、主要股东补充资本等符合审慎监管的措施与做法作为商业银行股权管理制度具体内容在《商业银行法》予以规定明确，在金融基本法律中把股权管理基本制度予以落实，从而解决目前监管措施的缺乏顶层设计，监管措施效力位阶较低、依赖章程与股东承诺的现实问题，也能理顺上位法与下位法、普通法与特别法的关系。这样不仅能维持监管延续性，更是把符合审慎监管原则的实践做法与措施上升到基本金融法律中，确保商业银行股权管理的审慎监管得以法治常态化。
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